Waarom Bundesrecht bricht Landesrecht het monster van Loch Ness is van het belgische staatsrecht
Deze bijdrage verscheen in de TIJD van 15 oktober 2004, http://www.tijd.be, onder de titel "Waarom een federaal voorrangsrecht het monster van Loch Ness is". De inleiding is van de redactie
De federale premier, Guy Verhofstadt, toonde zich in zijn algemene beleidsverklaring ontgoocheld over de 'test' met de asymmetrisch samengestelde regeringen in ons land die evenveel te zeggen hebben. Sommigen pleiten er daarom onomwonden voor, een voorrangsrecht van de federale wet op de deelstaatwet (de regel 'Bundesrecht bricht Landesrecht') in te voeren. Die denkoefening berust op een gebrek aan inzicht in het federalisme en in de Belgische geschiedenis, stelt MATTHIAS STORME. Een dergelijke regel bestaat enkel in welbepaalde vormen van federalisme, die uit hun aard in België niet van toepassing zijn.
De voorbije dagen en weken is men er zich bewust van geworden dat er in Vlaanderen en Brussel verschillende wetgeving inzake geluidsnormen bestaat, en dat de federale regering daarover helemaal niets te zeggen heeft. Dit toont aan dat het fout was om Brussel tot volwaardig gewest te promoveren, maar niet dat het fout zou zijn geweest Vlaanderen exclusieve bevoegdheden te geven.
Het is evenwel typisch een van die situaties waarin allerlei mensen die niet echt gehinderd worden door kennis over het federalisme dingen uitroepen zoals: 'België is geen federale staat omdat er geen normenhiërarchie is' of 'het is een aberratie dat wij de Duitse regel 'Bundesrecht bricht Landesrecht' niet kennen. Laten we die regel even verduidelijken.
Op de eerste plaats is die regel, waar hij geldt, van betrekkelijk recente datum. In Duitsland bestaat hij sinds 1871 (Duitse eenmaking), in Zwitserland sinds 1848 (centralisering na de Sonderbundkrieg). Hij verscheen voor het eerst in de Amerikaanse grondwet van 1787 (die in tegenstelling tot de Articles of Confederation van 1781 een federale overheid grondvestte).
Voor 1787 was de regel in de statenconstructies die meerdere niveaus kenden in wezen net omgekeerd: 'Stadtrecht bricht Landesrecht, Landesrecht bricht Reichsrecht'. Het is pas door de overheveling van bevoegdheden van de decentrale naar de centrale overheden dat de regel kon ontstaan en zin kan hebben.
Anders dan sommigen denken, houdt de regel niet in dat een federale wet altijd voorrang heeft op een deelstatelijke wet. Die voorrang geldt enkel voor wetten waarvoor beide overheden bevoegd zijn. Zij veronderstelt dus wat men noemt 'concurrerende bevoegdheden'. Eerst dan gaat volgens die regel de federale wet voor. En zelfs dan niet altijd: de voorrang van de federale wet wordt in sommige federale stelsels (zoals het Duitse en dat van de EU) beperkt door het subsidiariteitsbeginsel. Dat houdt in dat de federale overheid maar wetten mag maken indien het probleem niet even goed op het niveau van de deelstaten kan worden opgelost. Is dat laatste wel het geval, dan is de federale wet ongeldig en gaat ze niet voor (zie arrest 376/98 van het Europees Hof van Justitie van 5 oktober 2000 inzake de Tabaksreclamerichtlijn).
De reden waarom de regel 'Bundesrecht bricht Landesrecht' in België niet bestaat, is dat er gewoon geen concurrerende bevoegdheden zijn bij de federale en de deelstatelijke overheden. Ofwel is de ene overheid bevoegd, ofwel de andere. Is er een conflict tussen beide, dan is een van beide haar bevoegdheid te buiten gegaan.
Federalisme
Is België daarom geen federale staat? Maar hét federalisme bestaat niet. Er zijn vele vormen, al is het ook niet zo dat elke federale staat een geval apart is en er geen typologisering mogelijk is. Er zijn duidelijk twee hoofdvormen van federalisme: ofwel als gevolg van centralisering ofwel als gevolg van decentralisering.
Het federale karakter van de VS, Zwitserland en Duitsland is een gevolg van centralisering, dat van België of Italië het gevolg van decentralisering. Spanje is een hybried geval, omdat de decentralisering (in 1978) ten dele voortbouwt op autonomie die bestonden voor de centralisering, en waarvan de aparte rechtsregels nooit geheel waren afgeschaft (de fueros).
In centripetale stelsels, zoals in Duitsland, zijn er steeds belangrijke concurrerende bevoegdheden van de federale staat en de deelstaten, en dus ook 'Bundesrecht bricht Landesrecht'. Niet onbelangrijk is wel dat er voor de uitvaardiging van zo'n federale wet meestal ook een meerderheid nodig is van de stemmen of afgevaardigden van de deelstaten (en met name van de deelstaatregeringen, in de Duitse Bundesrat zowel als in de Europese Raad), meestal bepaald in verhouding tot het bevolkingsaantal (zo in Duitsland en ten dele in de EU). Dat systeem overplaatsen naar België zou dus inhouden dat er geen federale wet meer zou kunnen totstandkomen zonder het akkoord van de Vlaamse regering. Is dat het model dat Eyskens en co bij ons willen invoeren?
In de centrifugale stelsels, zoals in België, zijn er daarentegen geen concurrerende bevoegdheden. De reden daarvoor is eenvoudig: indien men aan een deelstaat bevoegdheden wil geven, die voordien aan de centrale overheid toekwamen, dan gaat het om domeinen waarin er al een omvattende federale regeling is. Geeft men de deelstaten alleen een concurrerende bevoegdheid, dan betekent dit dat ze in feite geen enkele bevoegdheid hebben zolang de federale overheid niet eerst haar wetten op dat gebied afschaft, wat dan weer tot een vacuüm zou leiden. Bij devolutie of defederalisering kan men aan de deelstaten dus alleen maar bevoegdheden geven door hen exclusieve en niet enkel concurrerende bevoegdheden te geven. De enige mogelijke tempering daarvan bestaat erin om voor de federale overheid een kaderbevoegdheid te behouden, de bevoegdheid om de marges vast te stellen waarin de deelstaten uiteenlopende regels kunnen uitvaardigen.
In België bestaan er zo enkele federale kaderbevoegdheden (bijvoorbeeld het ambtenarenstatuut of marges vastgelegd in de bevoegdheidswet zoals inzake kortingen op de personenbelasting). Hetzelfde zien we in Italië (waar de zogenaamde concurrerende bevoegdheid van de federale overheid op sommige gebieden, bepaald in art. 117, 3 Grondwet, enkel zo'n kaderbevoegdheid is). In Spanje zijn er wel concurrerende bevoegdheden, maar is de regel omgekeerd: het recht van de deelstaten heeft er voorrang op het federale recht. Dat is zeer opmerkelijk.
Het toont aan dat een pleidooi voor 'Bundesrecht bricht Landesrecht' in België onzin is. De reden waarom de deelstaten op bepaalde domeinen exclusieve bevoegdheden hebben, is juist omdat men heeft ervaren dat men op die domeinen geen federaal beleid meer wou of kon voeren of althans niet meer verplicht wou zijn om alles uniform te regelen.
Het ontbreken van elke federale bevoegdheid verhindert niet dat de deelstaten waar ze het toch eens worden eenvormige regels kunnen aannemen, en die desnoods kunnen vastleggen in verdragen (in de Belgische context samenwerkingsakkoorden genoemd). Dat is ook wat men tussen goede buren doet.
Het toont ook aan dat de afwezigheid van 'Bundesrecht bricht Landesrecht' niet in strijd is met het federalisme in zijn centrifugale vorm, die de enig mogelijke vorm is in een staat die men van een centrale naar een federale ombouwt (of België dat centrifugaal federalisme zal overleven, is een andere vraag; de meeste waarnemers gaan ervan uit dat de fundamentele tweeledigheid van België dit onmogelijk zal maken).
En er is meer. In België is de greep van de federale overheid op de deelstaatbevoegdheden groter dan in de 'normale' federale staten. Elke deelstaatbevoegdheid kan weer worden afgenomen door een tweederde meerderheid op federaal vlak, zonder inspraak van de deelstaten als dusdanig. In die zin is er een hiërarchie tussen deelstatelijke wetten en sommige louter federale wetten - de grondwet en de bijzondere wetten, die ik 'louter federaal' noem precies omdat ze zonder inspraak van de deelstaten kunnen worden gewijzigd. In klassieke federale staten is dit ondenkbaar.
Wie echter voor de invoering van een klassiek federalisme op zijn Duits pleit, moet wel consequent zijn: de toepassing van het Duitse federale model zou zoals gezegd aan de Vlaamse regering een vetorecht geven op elke federale wet. In die zin had Lode Claes gelijk: het Belgische federalisme - juister nog de structuur van de federale overheid - dient om de Vlaamse meerderheid te minoriseren. Dat is de enige reden waarom de federale instellingen in ons land zo ingewikkeld moeten zijn.
De auteur is hoogleraar rechtsvergelijking, privaatrecht en Europees recht aan de KULeuven en de UA
Naschrift 1 juli 2007: zie http://vlaamseconservatieven.blogspot.com/2007/06/martens-haalt-het-loch-ness-monster-van.html